Motu Proprio: intervista al prof. Condemi

Sulle nuove normative vaticane, Sergio Centofanti ha intervistato il prof. Marcello Condemi, professore associato di Diritto dell’Economia nell’Università G. Marconi di Roma, già esperto in materia di riciclaggio presso la Banca d’Italia e componente della delegazione italiana al Gafi.

D. – Professor Condemi, qual è il contento dei provvedimenti e perché vengono pubblicati adesso?

R. – Anzitutto, rispondo al secondo interrogativo: perché vengono pubblicati adesso? Vengono pubblicati adesso perché si è dovuto lavorare nel corso del 2010 all’elaborazione di documenti in esecuzione della Convenzione monetaria che lo Stato della Città del Vaticano ha stipulato con l’Unione Europea il 17 dicembre 2009. Che cosa prevede la Convenzione monetaria? La Convenzione, anzitutto, prevede che lo Stato della Città del Vaticano utilizzi l’euro come sua moneta ufficiale e conferisca corso legale alle banconote e alle monete in euro. La stessa Convenzione, per dar modo allo Stato della Città del Vaticano di adempiere a questo impegno, ha costituito un comitato – costituito da rappresentanti dello Stato della Città del Vaticano, da rappresentanti della Repubblica italiana, da rappresentanti della Commissione europea e della Banca Centrale Europea – che ha il compito, tra gli altri, di esaminare le misure adottate dallo Stato della Città del Vaticano ai sensi dell’articolo 8. Tale articolo prevede che lo Stato della Città del Vaticano si impegni ad adottare tutte le misure appropriate per attuare gli atti giuridici e le norme elencate nell’allegato alla presente Convenzione, in materia di banconote e monete in euro, di prevenzione del riciclaggio di denaro, della frode, della falsificazione di mezzi di pagamento in contante e diversi dal contante. Nell’allegato alla Convenzione monetaria, sono indicati alcuni provvedimenti per ciò che riguarda la prevenzione del riciclaggio del denaro, la prevenzione della frode e della falsificazione e, altresì, disposizioni sulle banconote e monete in euro, con l’indicazione del termine entro il quale sarebbe dovuta avvenire l’emanazione di detti atti giuridici e cioè entro il 31 dicembre 2010. All’interno, quindi, dello Stato si è dovuto lavorare per la predisposizione di alcune leggi – che sono esattamente quattro – al fine di dare esecuzione alla Convenzione monetaria, entro i termini ivi previsti, e cioè entro il termine del 31 dicembre 2010. Per quanto riguarda, invece, il contenuto dei provvedimenti, partendo dalla legge in materia di prevenzione e contrasto del riciclaggio dei proventi da attività criminosa, va detto che è una legge che disciplina gli obblighi che i soggetti operanti nello Stato della Città del Vaticano e nell’ambito della Santa Sede sono tenuti ad osservare. Tali obblighi consistono nell’ adeguata verifica, comprensiva dell’identificazione e registrazione di soggetti con i quali si intrattengono rapporti, sia di conto o di altra natura, rapporti continuativi o di affari; la legge prevede anche obblighi di segnalazione di operazioni sospette, che rappresentano, al pari delle altre legislazioni esistenti in altri Paesi, gli obblighi principali in materia di prevenzione e contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo. La stessa legge, inoltre, prevede la costituzione di un’autorità di informazione finanziaria ed anche la previsione di sanzioni amministrative pecuniarie per la violazione di disposizioni ivi contenute. Ci sono poi altre disposizioni particolari, di controllo, quali la previsione di un obbligo di segnalazione e anche di registrazione e di conservazione, relativamente al denaro contante in entrata e in uscita dallo Stato. Nel testo della legge sono previste disposizioni normative penali in attuazione di principi contenuti, non solo nella direttiva europea in materia di riciclaggio ma anche in una raccomandazione del “Gafi” in ordine alla necessità che determinate fattispecie delittuose siano previste nell’ordinamento degli Stati quali reati presupposto, cioè quali reati dai quali si originino utilità oggetto di riciclaggio. Quindi, la legge dispone di fattispecie delittuose, sanzionate penalmente, e di una parte amministrativa, riguardante – come ho già precisato – previsioni amministrative per contrastare il fenomeno del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo. Per quanto riguarda, invece, le leggi sulla monetazione, l’una sulle banconote in euro e l’altra sulle monete in euro, dettano disposizioni, in particolare, in materia di specificazioni tecniche, di riproduzione, sostituzione e ritiro di banconote. La legge sulle banconote precisa i tagli e le specifiche che riguardano le banconote in euro, e cioè si prevede che siano previsti sette tagli della serie di banconote in euro; essa poi contiene disposizioni in materia di riproduzione delle banconote in euro, disposizioni in materia di sostituzione di banconote mutilate o danneggiate e, infine, anche previsioni per contrastare le riproduzioni illegali. Diciamo che sulla medesima falsariga si muove la legge in materia di monetazione; essa riguarda i vari valori unitari e le specificazioni tecniche delle monete in euro, tant’è che all’articolo 1 si prevedono specificazioni tecniche riguardanti otto valori unitari (da un centesimo a 2 euro) che caratterizzano appunto le monete che saranno emanate dallo Stato della Città del Vaticano; sono poi previste anche disposizioni in materia di circolazione, di disegno sulle facce nazionali e anche disposizioni in materia di emissione di monete commemorative in euro destinate alla circolazione, oltre che – al pari dell’altra legge – sulla titolarità dei diritti d’autore. L’ultima legge delle quattro, non ultima in ordine di importanza ma soltanto in ordine di esame, riguarda la frode e la contraffazione delle banconote e monete in euro. Viene precisato in questa legge cosa debba intendersi per frode e falsificazione, e cioè tutti i fatti fraudolenti consistenti nella fabbricazione o nell’alterazione di banconote e di monete in euro, indipendentemente dal mezzo impiegato, e anche per moneta e banconota; si prevedono, inoltre, obblighi di ritiro dalla circolazione di banconote e di monete false e si introducono due sanzioni in caso di violazione degli obblighi di ritiro dalla circolazione delle banconote e monete false e anche, di gran lunga più pesante, per la produzione e la vendita di banconote e monete false. E la pena, in quest’ultimo caso, è della reclusione da 3 a 12 anni, ottenuta intervenendo sull’originario articolo 256, già contenuto nel Codice penale vaticano.

D. – Per quale ragione sono state emanate, in materia di riciclaggio e finanziamento del terrorismo, una legge per lo Stato ed una Lettera apostolica per la Santa Sede?

R. – Anzitutto, va fatta una precisazione al riguardo. La Santa Sede e lo Stato della Città del Vaticano, nel contesto delle relazioni internazionali, rappresentano due soggetti distinti anche se collegati apicalmente: cioè, il Romano Pontefice non solo è a capo della Santa Sede ma è anche il sovrano dello Stato della Città del Vaticano. La Santa Sede è l’organo del governo della Chiesa cattolica universale. A capo della Chiesa vi è il Romano Pontefice che governa la Chiesa, avvalendosi di organismi – la Curia Romana – ai quali partecipa la sua potestà. Ora, la Santa Sede non ha una dimensione temporale: lo Stato della Città del Vaticano costituisce lo strumento per garantire, anche territorialmente, l’indipendenza della Santa Sede da qualsiasi altro potere. Lo Stato della Città del Vaticano deve garantire alla Santa Sede la piena e visibile sovranità e indipendenza nella sfera temporale e politica, per la più perfetta applicazione dei suoi compiti religiosi e spirituali. La Santa Sede, al pari degli altri Stati, è titolare di prerogative, tra le quali si annovera – appunto – il diritto di emanare atti giuridici tra i quali sono da menzionare le Lettere Apostoliche in forma di Motu Proprio, con cui, nel caso di specie, è stata recepita nell’ordinamento canonico una legge civile. Da qui, la necessità quindi di far propria o di introdurre nell’ordinamento canonico – sostanzialmente – della Santa Sede, una legge civile che è appunto la legge dello Stato della Città del Vaticano in materia di prevenzione e di contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo. Ecco la ragione per cui la Lettera apostolica, dopo una premessa di ordine pastorale, precisa che, nell’approvare la legge concernente la prevenzione e contrasto del riciclaggio e dei provvedimenti di attività criminosa e del finanziamento del terrorismo, che viene oggi promulgata, stabilisce che la suddetta legge dello Stato della Città del Vaticano e le sue future modificazioni abbiano vigenza anche per i dicasteri della Curia Romana e per tutti gli organismi ed enti dipendenti dalla Santa Sede, ove essi svolgano le attività di cui all’articolo 2 della legge medesima”; articolo 2 che prevede – appunto – le attività di carattere finanziario – in linea generale – in presenza delle quali i soggetti che le svolgono sono tenuti al rispetto degli obblighi antiriciclaggio. Con lo stesso Motu Proprio, poi, il Sommo Pontefice costituisce l’Autorità di Informazione Finanziaria che è prevista nell’articolo 33 della legge in materia di prevenzione e contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo e stabilisce altresì che la stessa autorità di informazione finanziaria eserciti i suoi compiti non solo nei confronti dei dicasteri della Curia Romana ma anche di tutti gli altri organismi ed enti che esercitano la loro attività nella Città. Infine, il Motu Proprio delega i competenti organi giudiziari dello Stato della Città del Vaticano ad esercitare la giurisdizione penale nei confronti dei dicasteri della Curia Romana e di tutti gli organismi ed enti di cui alla lettera a). Sostanzialmente si è avvertita la necessità di dover trasferire nell’ambito dell’ordinamento canonico, come ho precisato poc’anzi, cioè nell’ambito della Santa Sede una legge civile emanata dallo Stato della Città del Vaticano, qual è quella – appunto – in materia di riciclaggio contenente anche sanzioni penali, al fine di applicare agli enti ed organismi dipendenti dalla Santa Sede, tra i quali c’è anche lo Ior, l’Istituto per le opere di religione, che negli ultimi tempi è stato un po’ sotto le luci dei riflettori la legge antiriciclaggio. Quindi, con il Motu Proprio, nell’introdurre nell’ordinamento della Santa Sede la legge anti-riciclaggio, si costituisce un’unica autorità, che eserciterà i propri compiti – un’autorità di informazione finanziaria – per gli enti e gli organismi dello Stato della Città del Vaticano e per gli enti e gli organismi dipendenti dalla Santa Sede.

D. – Quali sono i tratti peculiari del nuovo impianto normativo?

R. – Direi che i tratti peculiari dell’impianto normativo li ho in parte già indicati poc’anzi, ma vorrei – specie in materia di riciclaggio – segnalare e sottolineare alcuni aspetti che si pongono con caratteristiche di peculiarità. La legge anti-riciclaggio sulla prevenzione e il contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo introduce il reato di “auto-riciclaggio”. E’ una fattispecie che ancora in alcuni ordinamenti non è presente ma che è richiesta da principi vigenti nella comunità internazionale. Lo Stato della Città del Vaticano, e anche la Santa Sede – in virtù del Motu Proprio, come dicevo poc’anzi – ha introdotto non solo il reato di “riciclaggio”, ma anche il reato di “anti-riciclaggio”, tant’è vero che all’articolo 3 della legge si prevede che nei confronti della persona che ha commesso il reato grave, che è appunto il reato che nella legge viene indicato come il “reato presupposto”, cioè il reato – come dicevo poc’anzi – che è produttivo di beni o utilità che poi possano essere riciclati, si applichi una reclusione da due a sei anni e una multa da 1.000 a 10.000 euro, che è una pena meno pesante rispetto al riciclaggio ordinario, cioè commesso da colui il quale non abbia commesso il reato presupposto. L’altro aspetto di peculiarità di questa legge è appunto contenuto nell’articolo 2, che ho poc’anzi richiamato nel delineare i tratti caratteristici del Motu Proprio, il quale indica le attività alle quali si applicano gli obblighi di prevenzione in materia di riciclaggio e di finanziamento al terrorismo. Ecco: a differenza delle altre leggi, e per tener conto della peculiarità dell’ordinamento del Vaticano, si è ritenuto di dover far riferimento non già agli enti e agli organismi – società, banche, intermediari finanziari, operatori di varia tipologia – ma si è ritenuto di dover indicare le attività da assoggettare, indipendentemente dai soggetti, poi, che svolgano queste attività, al fine di abbracciare il maggior numero possibile di soggetti che comunque svolgano le attività indicate nell’articolo 2, ma anche per tener conto della peculiarità dell’ordinamento vaticano nell’ambito del quale non esistono banche ai sensi della legislazione vaticana: non esistono intermediari finanziari perché non esistono leggi che definiscano i soggetti come tali, ma che comunque si trovino a poter svolgere attività che, ai sensi della normativa europea e ai sensi dei principi e degli standard internazionali, svolgano comunque attività che debbano essere assoggettate agli obblighi anti-riciclaggio. Da qui, l’indicazione ampia di ogni soggetto – persona fisica o giuridica, ente od organismo di qualsivoglia natura, incluse le filiali e le succursali dei soggetti esteri – che svolgano professionalmente un’attività consistente in una serie di attività che sono appunto indicate nell’articolo 2; ed indico nell’intermediazione, a titolo esemplificativo, l’intermediazione assicurativa, l’assunzione di partecipazione, ricevere deposito o altri fondi rimborsabili dal pubblico, nel concedere crediti per proprio conto, nell’emissione e gestione di mezzi di pagamento e tante altre attività – l’elenco è molto lungo – fino a ricomprendere anche l’attività svolta da professionisti nell’ambito dell’ordinamento dello Stato della Città del Vaticano. L’altra peculiarità è rappresentata dall’articolo 39 della legge che, appunto, riguarda i movimenti cosiddetti trans-frontalieri, cioè quei movimenti di denaro contante in entrata o in uscita dallo Stato, il quale articolo 39 prevede un obbligo di dichiarazione, di registrazione e di conservazione precisando che ogni persona fisica che entri od esca dallo Stato, trasportando denaro contante di importo pari a quello stabilità dalla disciplina vigente nell’ordinamento europeo, deve dichiarare tale somma in forma scritta all’autorità di informazione finanziaria, fornendo una serie di dati tra i quali i dati identificativi, di importo del denaro, l’itinerario seguito in modo da poter consentire anche un controllo su questa tipologia di movimentazione. Questa disposizione è stata introdotta nell’ordinamento vaticano, perché? Perché si è voluto aggiungere questa disposizione a quella che è già presente sul territorio italiano, ma ovviamente presente anche in virtù di un regolamento europeo sul territorio degli altri Stati comunitari, al fine di rafforzare questo controllo. Infatti, già anche senza la previsione di questo articolo 39, tutti i soggetti che sarebbero fuoriusciti dal territorio vaticano o avrebbero fatto ivi ingresso, debbono già – ai sensi della legislazione italiana e ai sensi del regolamento europeo – applicare disposizioni riguardanti il controllo del denaro in entrata e in uscita dalla Unione Europea. L’Italia, a questo punto, rappresenta uno Stato dal quale si esce dall’Unione Europea per fare ingresso – nel caso di specie, come ho appena precisato – nell’Ordinamento vaticano. L'Autorità di Informazione Finanziaria, a questo punto e in base alla disposizione che ho appena indicato e richiamato, svolge i propri compiti non solo per gli organismi ed enti dello Stato della Città del Vaticano, ma anche per gli organismi ed enti dipendenti dalla Santa Sede. E’ un’unica autorità, che è titolare di compiti particolarmente incisivi, pregnanti di prevenzione e di contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo, con compiti anche di vigilanza e di controllo, di emanazione di disposizioni normative e anche di studio di materia di riciclaggio e di finanziamento, e con la possibilità, con il compito precipuo di ricevere la segnalazione di operazioni sospette. L’ultima disposizione – l’ultima soltanto per richiamare quelle che ritengo siano meritevoli in prima battuta di una qualche indicazione – c’è l’articolo 42 che prevede sanzioni amministrative e pecuniarie il cui arco edittale è rappresentato e indicato da 10 a 250 mila euro, sanzioni che vengono irrogate nei confronti di tutti i soggetti obbligati, quindi sia persone fisiche sia enti, persone giuridiche o comunque diverse dalle persone fisiche, ma con un’ulteriore precisazione: che il soggetto sanzionato, qualora si tratti di un soggetto diverso dalla persona fisica, è tenuto ad esercitare l’azione di regresso nei confronti dell’autore della violazione. Quindi, si è voluto, in definitiva, colpire la persona fisica poiché si ritiene che quest’ultima sia, comunque, l’artefice della violazione, ancorché poi la legge preveda che la sanzione debba essere applicata nei confronti della persona giuridica.

D. - L’ampiezza della normativa emanata permette allo Stato della Città del Vaticano e alla Santa Sede di accedere nell’elenco dei Paesi equivalenti, la cosiddetta “White List”?

R. - Diciamo che la disciplina, che sarà emanata, è una disciplina - direi - abbastanza ampia, articolata, sì da abbracciare quanto previsto nella direttiva europea, che detta appunto disposizioni in materia di riciclaggio e di contrasto al riciclaggio del finanziamento al terrorismo. Quindi, si tratta di una disciplina puntale, articolata e che disciplina gli aspetti fondamentali e principali in materia di contrasto e di finanziamento del terrorismo. E’ chiaro che parlare di Stato equivalente significa che ha una connotazione giuridica ben precisa e significa far parte di un elenco di Stati che sono indicati - nel caso della legislazione italiana - in un decreto del ministro dell’Economia e delle Finanze del 2008 e si tratta di Stati che rispondano a requisiti o la cui legislazione risponda a requisiti in materia di contrasto al finanziamento del terrorismo, previsti e disciplinati dalla legislazione europea e dai principi dettati dalla Comunità internazionale, leggasi in modo particolare “Gafi”. Io ritengo che la disciplina, in sé per sé, sia ampia ed articolata e che consenta sicuramente alla Città del Vaticano di avere un apparato normativo di livello pari a quello che è presente in altri ordinamenti avanzati, molto avanzati, e che può quindi consentire alla Città del Vaticano e alla Santa Sede di poter iniziare il percorso per l’inserimento nella cosiddetta “White List”: tecnicamente si tratta di pervenire al risultato dell’introduzione nell’elenco dei Paesi equivalenti. Questo comporterà - allorquando si perverrà a questo obiettivo - di consentire alla Città del Vaticano di poter colloquiare ed intrattenere rapporti con altri organismi esistenti presso altre giurisdizioni, adempiendo agli obblighi soltanto di adeguata verifica e agli obblighi semplificati di adeguata verifica e non invece ad obblighi rafforzati di adeguata verifica, come sta invece accadendo adesso non facendo parte e non essendo inserita la Città del Vaticano nell’elenco dei Paesi equivalenti. A questo punto - direi - che si è nelle condizioni di poter iniziare il percorso per essere inseriti nella lista e, quindi, percorrere questa ulteriore tappa verso l’inserimento nell’elenco dei Paesi - appunto - equivalenti.

D. - Quali sono le tappe successive che lo Stato della Città del Vaticano e la Santa Sede potrebbero prefigurarsi?

R. - Direi che a questo punto - emanata la legge e quindi essendo in possesso di un apparato normativo ed ordinamentale che collochi la Città del Vaticano e la Santa Sede tra i Paesi in possesso appunto di una legislazione avanzata - il passo successivo è quello di iniziare ad intrattenersi con gli Organismi internazionali che si occupano di contrasto e riciclaggio del finanziamento del terrorismo. La Santa Sede ha già preso contatti con il “Gafi” al fine di iniziare con questo organismo una fase di verifica, di colloqui tesi alla verifica della qualità del proprio ordinamento, anche eventualmente apportando quegli affinamenti necessari che fossero richiesti, non solo dall’evoluzione stessa della disciplina ma anche da elementi e da convenzioni esistenti, che potrebbero essere recepiti nell’ordinamento della Città del Vaticano e della Santa Sede. Quindi avendo già preso contatti, si tratta ora - alla luce di questa nuova legge, di questo nuovo apparato normativo - di continuare lungo questa strada al fine anche di partecipare a pieno titolo in queste Organizzazioni internazionale, al fine di partecipare anche - possibilmente - ai lavori così da potersi coordinare con questi Organismi per affinare la propria legislazione e quindi al fine di percorrere quel tratto di strada che manca ancora per l’ingresso nella cosiddetta “White List”. Passo, questo, che sulla base della legislazione esistente dovrebbe essere abbastanza agevole.